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O Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) é o conjunto de regras e instrumentos estabelecidos a nível europeu com o objetivo de coordenar as políticas orçamentais e, por essa via, garantir o saneamento das finanças públicas, corrigir défices excessivos, combater o endividamento público e manter um nível de execução orçamental responsável.
O Pacto de Estabilidade e de Crescimento (PEC) inscreve-se no contexto da terceira fase da União Económica e Monetária (UEM), que teve início em 1 de janeiro de 1999, com o objetivo de garantir o prosseguimento do esforço de disciplina orçamental dos Estados-Membros após o lançamento da moeda única, assegurando uma convergência duradoura da UE.
Os Estados-Membros comprometeram-se a respeitar o objetivo de uma posição próxima do equilíbrio orçamental e a apresentar ao Conselho de Ministros Ecofin e à Comissão Europeia um programa de estabilidade anualmente atualizado. Os Estados-Membros comprometeram-se a tomar as medidas de correção orçamental que considerem necessárias para alcançar os objetivos dos seus programas de estabilidade ou de convergência. Segundo o mesmo modelo, os Estados que não participem na terceira fase da UEM, ou seja que não subscrevam o euro, devem apresentar um programa de convergência.
A Comissão Europeia exerce o seu direito de iniciativa de modo a facilitar o funcionamento estrito, atempado e eficaz do Pacto de Estabilidade e Crescimento, apresentando relatórios, pareceres e recomendações necessários à adoção de decisões rápidas do Conselho. Com efeito, o Pacto de Estabilidade e de Crescimento confere ao Conselho de Ministros a possibilidade de sancionar um Estado-Membro participante que não tome as medidas necessárias para pôr termo a uma situação de défice excessivo. A sanção começará por assumir a forma de um depósito sem juros junto da Comunidade, mas poderá evoluir para uma multa se o défice excessivo não for corrigido nos dois anos seguintes.
O Pacto de Estabilidade e Crescimento foi severamente criticado tanto por Estados-Membros da UE como por economistas de renome internacional. Em seu tempo, até o próprio Presidente da Comissão Europeia, Romano Prodi, comentou o aspeto «estúpido» do Pacto de Estabilidade e Crescimento por causa da sua excessiva e intransigente rigidez, assim como a falta de consideração para com as realidades nacionais dos Estados-Membros.
Com efeito, rapidamente, alguns Estados-Membros, como a Alemanha e a França, optaram deliberadamente por não respeitarem temporariamente o PEC, preferindo apresentar medidas nacionais de combate ao desemprego e à insegurança agravando assim os seus défices públicos em violação manifesta pelo PEC. Trata-se de uma escolha de prioridades políticas.
Acresce que, além da rigidez do PEC, que ignora conjunturas económicas, existem outras críticas que vão no sentido de não reduzir o PEC ao critério do défice público. O PEC deve ser avaliado numa perspetiva mais lata, com todos os seus critérios.
Depois de três anos de controvérsia, o Pacto de Estabilidade e Crescimento foi finalmente revisto em março de 2005 no sentido de tornar o PEC num instrumento mais flexível, mais racional. Optou-se por valorizar mais o «C» de crescimento do que o «E» de estabilidade, tendo em conta o período de recessão económica que a UE atravessava em 2005. O PEC ficou assim mais «político» e «menos tecnocrata».
As principais alterações assentam essencialmente no seguinte:
• O prolongamento dos prazos concedidos aos Estados-Membros com défice superior aos 3% para corrigir a situação. De dois anos para voltarem a cumprir o critério do défice, os Estados-Membros dispõem agora de quatro anos em geral, ou eventualmente cinco anos mediante certas condições.
• O reforço das medidas de prevenção em caso de défice excessivo. Foram redefinidos objetivos mais precisos de médio prazo para atingir uma situação orçamental equilibrada. Os Estados-Membros comprometeram-se a apresentar uma consolidação orçamental anual de pelo menos 0,5% do PIB ao longo do ciclo económico, com maior esforço em caso de ciclo positivo e sem recorrer a medidas extraordinárias.
• O fim da automaticidade das sanções, que serão doravante aplicadas de acordo com a situação económica e financeira de cada Estado-Membro. Caso a derrapagem orçamental seja fruto de um crescimento negativo ou de um abrandamento económico, as sanções não se aplicam. Introduz-se assim uma certa flexibilidade que permite uma avaliação concreta dos casos com base nos respetivos ciclos económicos dos Estados-Membros.
• A introdução de um elenco exaustivo de circunstâncias atenuantes que permita aos Estados-Membros justificarem o incumprimento dos critérios, nomeadamente os custos da unificação alemã, as despesas militares, os investimentos na investigação científica, as despesas ligadas às reformas das pensões, as ajudas aos países em vias de desenvolvimento e as contribuições para o orçamento comunitário. Com base nestas justificações, os Estados-Membros estão autorizados a apresentar um «défice excessivo temporário e próximo do valor de referência».
A crise económica e financeira mundial de 2008-2010 voltou a questionar a pertinência deste PEC enfraquecido pela revisão de 2005, sendo a Comissão Europeia o principal alvo das críticas por não ter devidamente zelado pelo respeito do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e alguns Estados-Membros por terem aproveitado a segurança propiciada pelo euro (impossibilidade de deflação) para intervir no resgate de algumas instituições bancárias e financeiras e relançar as suas economias moribundas, cavando assim os seus défices públicos em total desrespeito pelos critérios do PEC.
Em maio de 2010, os Ministros das Finanças da UE concordaram na criação de um fundo de intervenção de 750 mil milhões de euros para estabilizar a zona euro e dar um sinal positivo aos mercados financeiros internacionais. Após esta intervenção de curto prazo, tem sido debatido por um lado a necessidade de reforçar as regras de gestão do euro e de impor um mecanismo sancionatório para o cumprimento do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Por outro lado, ficou patente que a União Económica e Monetária não se pode limitar a regras monetárias e orçamentais e carece de maior coordenação das políticas económicas e financeiras nacionais. No entanto, algumas dessas sugestões implicam uma revisão dos Tratados europeus, o que poderia abrir mais um período de indefinição institucional.
Assim, a Comissão Europeia apresentou em julho de 2010 um conjunto de regras que alteram o PEC, designadamente:
• a criação de uma componente preventiva do PEC, nomeadamente ao obrigar os Estados-Membros a fornecer à Comissão Europeia não só os programas nacionais de estabilidade e crescimento mas também projetos de orçamentos nacionais, logo no primeiro semestre do ano, permitindo que eventuais recomendações da Comissão Europeia possam ser tidas em conta antes da aprovação nacional do orçamento que ocorre tradicionalmente na segunda parte do ano. Esta medida ficou celebrizada pela expressão "semestre europeu";
• a extensão do escrutínio do PEC aos desequilíbrios macroeconómicos e divergências de competitividade, através da criação de um scoreboard com indicadores económicos e financeiros. Em caso de desequilíbrios sérios, a Comissão Europeia poderá emitir recomendações ao Estado-Membro afetado e deverá informar os seus parceiros no ECOFIN;
• o reforço das sanções através da constituição de um fundo de garantia alimentados pelos Estados-Membros incumpridores de um montante de 0.2 do seu PIB cujos depósitos obrigatórios ficam congelados até que as contas públicas voltem à normalidade. Se o país em causa corrigir a situação orçamental, recupera o valor do depósito e os respetivos juros. Se não o fizer, perde numa primeira fase os juros e a seguir o valor do depósito que se transforma em multa por incumprimento. Outra sanção possível consiste no congelamento dos fundos comunitários que os Estados-Membros em falta usufruem e que podem vir a ser definitivamente perdidos caso o país não reduza o seu défice e a sua dívida pública dentro do prazo que lhe é atribuído. Esta segunda opção permite castigar o Estado-Membro incumpridor sem obrigá-lo a disponibilizar fundos do seu próprio orçamento de Estado;
• a estrita aplicação das regras de infração nos casos de uma dívida pública superior a 60% do PIB (um dos critérios de Maastricht), possibilidade que já existia mas que não tinha sido aplicada de forma consistente.
Estas propostas da Comissão Europeia foram avaliadas por um grupo de trabalho de Ministros das finanças da UE, presidido por Herman Van Rompuy. Para além das modalidades técnicas, a principal questão relativamente a esta reforma do PEC teve a ver com o carácter automático destas sanções. Embora houvesse unanimidade para reforçar o PEC com sanções, os Estados-Membros dividiram-se quanto à aplicação das mesmas. Alguns, como a Alemanha, Holanda, Finlândia, apoiados pelo Banco Central Europeu, defenderam um regime sancionatório automático. Outros, liderados pela França, Itália e Bélgica quiseram deixar ao Conselho de Ministros uma margem de apreciação política de cada caso. Estas regras, que entraram em vigor em 2011, designam-se por "Six Pack”, no seu conjunto. Além dos pontos explorados em cima, este conjunto de medidas inaugurou a realização do "Semestre Europeu” e a instituição do Código de Conduta.
Em 2013, o Pacto de Estabilidade e Crescimento conheceu a sua principal reforma institucional, com a aprovação do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação (TECG), que ficou conhecido como "Tratado Orçamental”, constituindo-se como um tratado intergovernamental celebrado entre os países da zona Euro. Importa ter presente que não se trata de um tratado europeu, pelo que apenas vincula as partes contratantes no que diz respeito à sua participação na União Económica e Monetária. A celebração deste tratado foi motivada pela necessidade de reforçar a vertente preventiva do PEC. No mesmo ano foram aprovados novos instrumentos de coordenação económica e de acompanhamento, que ficaram conhecidos como "Two Pack”.
Atualmente, com a estrutura baseada no tratado orçamental e nas disposições "Six Pack” e "Two Pack”, o PEC assume uma vertente tripartida essencial:
• De prevenção (a vertente positiva): os países assumem o compromisso de cumprimento de políticas orçamentais sólidas e responsáveis, assegurando a sua boa execução e a coordenação efetiva a nível europeu. Cada um dos países tem um objetivo orçamental de médio prazo (OMP), relativo ao défice, que é definido em termos estruturais. Na zona euro, os países indicam as formas de prosseguir estes objetivos orçamentais no quadro de programas de estabilidade ou de programas de convergência, cuja execução é avaliada no quadro do Semestre Europeu.
• De correção (vertente corretiva): no procedimento por défices excessivos (PDE), pretende-se a correção gradual dos défices públicos excessivos (3% do PIB) e das dívidas públicas excessivas (60% do PIB).
• De execução: aplica-se no caso do desrespeito pelas regras das vertentes positiva e corretiva, isto é, se os Estados violarem as disposições a que estão comprometidos no quadro da UEM. No caso dos países da zona Euro, eventuais sanções podem assumir a forma de advertências ou mesmo de coimas no valor de 0,2% ou 0,5% do PIB, além de ser possível suspender autorizações ou pagamentos dos fundos estruturais e de investimento da UE.
O PEC prossegue um conjunto de objetivos de convergência real, de estabilidade financeira e de promoção do crescimento económico que, adaptado à realidade de cada Estado-Membro, procura garantir uma União Económica e Monetária mais coesa e coordenada. Contudo, a violação sistemática das suas regras positivas e preventivas gera, sistematicamente, um aceso debate político entre os que defendem o respeito absoluto pelas normas do PEC e do tratado orçamental e aqueles que combatem estes instrumentos, encarando-os como intromissões na vida política interna dos Estados, vetores federalistas ou ataques à soberania nacional.