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A criação do espaço Schengen, no final dos anos 80 e início dos anos 90, foi um dos maiores sucessos na História europeia: aboliu controlos nas fronteiras comuns entre os países participantes, permitindo assim verdadeira liberdade de circulação.
Em paralelo, foram implementadas várias medidas compensatórias, entre outras, o reforço dos controlos nas fronteiras externas, da cooperação policial, aduaneira e judicial e a criação do Sistema de Informação de Schengen.
A eliminação de controlos nas fronteiras internas exige confiança mútua entre os Estados-Membros, ou seja, que aplicam integralmente as medidas de acompanhamento que permitem essa supressão. Com efeito, a segurança do espaço Schengen depende do rigor e da eficácia que cada Estado-Membro coloca no controlo das suas fronteiras externas e na cooperação policial e judicial para a segurança interna, com particular destaque para o intercâmbio de informações através do SIS. A fragilidade ou o funcionamento inadequado de qualquer destes elementos coloca em risco a segurança da União e o funcionamento do espaço Schengen.
Desde 1998 com a "Comissão Permanente” e mais tarde com o Grupo de Avaliação de Schengen (SCHEVAL) essa avaliação foi assumida pelo Conselho, apenas composto pelos próprios Estados-Membros avaliados. Uma das consequências foi a indulgência com as falhas consentidas e outra foi a existência de "double standards”: no momento da adesão a Schengen (países candidatos) e quando já integravam o clube. Ou seja, verificaram-se grandes diferenças nos graus de rigor e exigência entre estes dois momentos distintos:
• Muito rigor na avaliação para a entrada em vigor, em que era verificado se as condições prévias para a aplicação do acervo de Schengen tinham sido atingidas, de forma a poder ser feita a supressão dos controlos fronteiriços.
• Laxismo na avaliação sobre a aplicação – onde se pretendia que a confiança mútua que se estabeleceu no momento da supressão dos controlos fronteiriços fosse mantida e reforçada através de avaliações sobre a forma como o acervo de Schengen estava a ser aplicado pelos Estados-Membros.
A necessidade de retirar este processo de avaliação do Conselho (inter-governamental) e dar-lhe um carácter comunitário, levou o Parlamento a reclamar a criação de um novo Mecanismo de Avaliação de Schengen. A Comissão Europeia apresentou duas iniciativas em março de 2009, que o Parlamento Europeu rejeitou em outubro do mesmo ano, fazendo críticas e pedindo a apresentação de uma outra iniciativa corrigida (Relatório Coelho). Em novembro de 2010, a Comissão apresentou nova proposta que está na base do atual Mecanismo em vigor e que foi objeto do Relatório Coelho de março de 2013. Resultaram deste processo os Regulamentos 1053/2013 (Mecanismo de Avaliação) e 1051/2013 (regras comuns sobre a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais).
Os aspetos mais relevantes do novo Mecanismo de Avaliação de Schengen são:
1. Um sistema verdadeiramente europeu
O mecanismo de avaliação deixa de ser um mecanismo puramente Intergovernamental para passar a ter uma natureza europeia. A Comissão Europeia deixa de ter um papel de mero observador e passa a ser responsável pela coordenação geral do processo de avaliação e de "follow-up” nomeadamente:
I. maioria das decisões no âmbito do processo de avaliação,
II. programa anual e plurianual,
III. preparação e realização de visitas in loco e
IV. elaboração dos relatórios de avaliação e recomendações.
Na sequência de uma avaliação, a Comissão aprova o relatório de "diagnóstico” e propõe recomendações para ações corretivas para as deficiências identificadas, que são aprovadas, a posteriori, pelo Conselho. Participam em cada visita dois representantes da Comissão, cabendo a um deles liderar a visita conjuntamente com um perito dos Estados-Membros. O número de peritos nacionais que participam nas visitas de avaliação, in loco, não pode exceder um total de oito no que diz respeito a visitas anunciadas e de seis nas visitas sem aviso prévio. Passam ainda a estar envolvidas várias agências e instituições da UE.
2. Um mecanismo mais eficaz e rigoroso
Ao contrário do anterior sistema, não vinculativo e com avaliação apenas pelos pares, o novo sistema dispõe de mecanismos com maior eficácia e força dissuasora. Resultado do papel de coordenação da Comissão Europeia, a avaliação é mais precisa em relação ao grau de cumprimento das regras de Schengen e permite uma reação corretiva imediata, de forma a dissipar qualquer sentimento de impunidade. Outra grande inovação consiste em visitas in loco, sem qualquer aviso prévio, às fronteiras internas, (onde, em determinadas circunstância, podem ser reintroduzidos controlos). Foi igualmente prevista a possibilidade de serem feitas visitas in loco às fronteiras externas com uma comunicação de apenas 24 horas de antecedência, o que representa um salto gigantesco face ao anterior sistema em que as visitas de avaliação eram avisadas com mais de 3 meses de antecedência...
Este novo sistema incluiu ainda disposições rigorosas relativamente ao acompanhamento que deverá ser dado à resolução das deficiências detetadas na sequência de uma avaliação. Os Estados-Membros, aos quais foram feitas recomendações corretivas devem elaborar um plano de ação para sanar as deficiências identificadas no prazo de três meses (ou de um mês se tiver sido considerado que o Estado-Membro avaliado está seriamente a negligenciar as suas obrigações). Esse plano de ação deverá ser avaliado, acompanhado de perto e, caso seja necessário, deverão ser novamente realizadas visitas in loco, de forma a verificar se o plano de ação foi implementado corretamente. Está igualmente prevista a possibilidade de utilizar meios de agências europeias (como a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira) para ajudar a corrigir as deficiências e adaptar-se ao quadro legal (modificando o Código de Fronteiras Schengen), que permite ao Conselho, em casos de especial gravidade, recomendar a reintrodução de controlos nas fronteiras internas, suspendendo de facto um Estado-Membro do Espaço Schengen.
Este novo mecanismo põe, igualmente, fim à situação de "dois pesos, duas medidas” (double standards) existente até aqui. Com o novo Mecanismo, os países candidatos e os países já membros de Schengen deverão ser avaliados da mesma forma e de acordo com as mesmas regras. O acervo de Schengen deverá ser respeitado de forma rigorosa não só no momento da adesão a Schengen, mas também após essa adesão.
3º Um mecanismo sujeito a controlo democrático
A Comissão passou a desempenhar um importante papel neste novo mecanismo de avaliação e, assim, a implementação deste novo mecanismo está sujeito ao controlo democrático exercido pelo Parlamento Europeu.
O Parlamento ganhou – numa muito difícil negociação com o Conselho – o direito a ser informado durante todo o processo e ter acesso a todos os documentos relevantes, onde se inclui a análise de risco da FRONTEX, o programa de avaliação plurianual e anual, os relatórios de avaliação, as recomendações para ações corretivas e os planos de ação para fazer face às deficiências detetadas. Foi igualmente garantido acesso a respostas específicas dos Estados-Membros aos questionários. Foi, assim, alcançado um enorme progresso no que diz respeito à transparência e ao direito de informação do Parlamento Europeu, até então sem qualquer acesso e por isso incapaz de proceder ao legítimo escrutínio democrático sobre o funcionamento da conquista que os cidadãos que representa mais apreciação: Schengen e a sua livre circulação.
Nas negociações que conduziram à aprovação deste novo mecanismo, o Parlamento conseguiu igualmente assegurar o seu envolvimento quer na conceção do novo Mecanismo, quer no que diz respeito a futuras iniciativas nesta área. De acordo com o artigo 70.º do Tratado o Parlamento não participa no processo decisório. No entanto, o Relatório Coelho (A7-0226/2012) garantiu que a negociação fosse de facto como um texto de codecisão e, o texto final, inclui a grande maioria das alterações que tinham sido propostas pelo Parlamento Europeu. O Conselho, na Carta que enviou ao Parlamento Europeu a confirmar o acordo alcançado, confirmou também a sua intenção de adotar o Regulamento respeitando os termos exatos do texto acordado e corroborou, igualmente, a sua intenção de proceder à consulta do Parlamento Europeu caso se decida proceder, no futuro, à sua modificação. Este compromisso é assumido não só numa declaração comum entre as três instituições, anexada ao Regulamento, mas também no texto do Regulamento e na cláusula de avaliação prevista no Código de Fronteiras Schengen (Artigo 37.º-A).