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Trata-se de um princípio tradicional do Direito Internacional Público, no âmbito da contratação internacional, também designado, por alguns autores, princípio da especialidade da atribuição. Na União, aliás, a sua formulação atribui-lhe uma natureza específica, não totalmente conforme à mais tradicionalmente associada às organizações internacionais.
Isso acontece, entre outros fatores, porque até à entrada em vigor do Tratado de Lisboa as atribuições da União não estavam determinadas no Tratado. Não existia nenhuma lista de atribuições, de que decorresse – por inferência ou a contrario – a repartição de competências entre os Estados-Membros e a Comunidade. Saber que poderes eram os da Comunidade (ou da União) decorria da jurisprudência, da doutrina e, em particular, do princípio da atribuição, que o artigo 5º do Tratado CE definia do seguinte modo: "A Comunidade atuará nos limites das atribuições que lhe são conferidas e dos objetivos que lhe são cometidos pelo presente Tratado”. Não existia qualquer tipo de poder geral para adoção de medidas, as quais estavam limitadas aos objetivos e aos poderes expressamente referidos no Direito originário. O princípio da atribuição determinava assim que não podia a CE ultrapassar os limites das atribuições definidas nos Tratados (que, como vimos, não continham um catálogo específico de atribuições) ou dos objetivos neles definidos. Mas tratava-se também de um dever: o de recorrer aos poderes necessários para o cumprimento desses mesmos objetivos.
O artigo 308º, aliás, previa que "Se uma ação da Comunidade for considerada necessária para atingir, no curso do funcionamento do mercado comum, um dos objetivos da Comunidade, sem que o presente Tratado tenha previsto os poderes de ação necessários para o efeito, o Conselho (…), sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu, adotará as disposições adequadas”. Exemplos de aplicação desta previsão: o ambiente e a defesa dos consumidores nos anos 1970 e 80, a criação do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional ou inúmeros programas de investigação. Também o Tribunal de Justiça, ao recorrer ao princípio das competências implícitas – igualmente comum no direito internacional, tendo justamente em vista dar conteúdo ao princípio da atribuição – acabou por propiciar um permanente desenvolvimento das competências da União, em detrimento dos Estados.
O Tratado de Lisboa veio alterar substancialmente o quadro jurídico relativo aos poderes da União na sua relação com os Estados-Membros. Assim, no artigo 4º do TUE, prevê que "as competências que não sejam atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados-Membros”, uma provisão tipicamente de organização federal (os poderes que a Constituição federal não atribui à federação pertencem por defeito aos Estados federados). O artigo 5º, por seu lado, refere no n.º 1 que a delimitação das competências da União se rege pelo princípio da atribuição (e o respetivo exercício pelos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade); no n.º 2, desenvolvendo o previsto no artigo 4º, explicita: "Em virtude do princípio da atribuição, a União atua unicamente dentro dos limites das competências que os Estados-Membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes últimos”. E, repetindo o previsto no artigo anterior: "As competências que não sejam atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados-Membros”.
Nos artigos 2º e seguintes do Tratado sobre o Funcionamento da UE estabelecem-se os domínios de competência da União (sejam exclusivos, sejam partilhados), enquanto se refere explicitamente no artigo 7º que a União tendo em conta o conjunto dos seus objetivos e de acordo com o princípio da atribuição de competências "assegura a coerência entre as suas diferentes políticas e ações”.
Em resumo, o princípio da atribuição, em conjunto com os princípios da proporcionalidade – obrigação de provar que os atos jurídicos são absolutamente necessários e que não há outros meios de ação mais adequados – e da subsidiariedade, exigem que nenhuma ação comunitária seja tomada se não for efetivamente necessária no quadro global da União, face às soberanias nacionais e respetivos poderes. E que, sempre que não for necessária, nesse enquadramento, as ações (os poderes) continuarão na esfera nacional, isto é, caberá aos Estados tomar as decisões. Nem mais, nem menos.
Na verdade, e este é um assunto que a doutrina europeia deverá dilucidar nos próximos anos, parece-me haver alguma dose de inconsistência no novo modelo jurídico: isto é, o princípio da atribuição, da forma como é definido no Tratado de Lisboa – mais próximo dos modelos tradicionais –, não deixa também de salientar uma ambiguidade entre um modelo de determinação de competências por defeito – são nacionais todas as competências que não forem europeias de acordo com a lista formal estabelecida no Tratado – e a exigência de cumprimento dos objetivos ali preconizados.
É um assunto a seguir com interesse, no futuro próximo, até porque respeita a uma das questões mais centrais e candentes da construção europeia: a de saber o que deve caber, por um lado, à União e o que continuará (ou voltará) a estar na esfera dos Estados.