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Em 2006, a Comissão Europeia apresentou uma comunicação contendo um relatório especial sobre a capacidade de a UE integrar novos membros. Preparado a pedido do Conselho Europeu de junho desse ano – mas ancorado na política da União desde pelo menos o Conselho Europeu de Copenhaga de 1993 –, tratava de apreciar a capacidade da União Europeia de integrar os candidatos a cada novo alargamento.
Assim, a Comissão passou a avaliar caso a caso o impacto da respetiva adesão, nas suas especificidades, em cada uma das fases essenciais do processo de adesão.
Até aqui, num processo de alargamento da União, o que se perguntava era apenas se os países candidatos cumpriam os chamados «critérios de Copenhaga». A partir daqui começou a questionar-se até que ponto o alargamento (qualquer alargamento) põe em causa a capacidade de ação e decisão da União. Mais do que geográfico, trata-se de um conceito eminentemente funcional. O fundamental é responder a uma pergunta essencial: pode a UE integrar, num momento em concreto, os novos membros?
São três os elementos determinantes para a apreciação por parte da Comissão Europeia:
1) a capacidade de a União manter o impulso da integração europeia;
2) o respeito por parte dos candidatos das condições que lhes são impostas para a integração (as referidas condições de adesão, ou «critérios de Copenhaga»);
3) uma melhor comunicação, para assegurar a legitimidade do processo e para preparar os cidadãos para os futuros alargamentos, tendo em vista o apoio da opinião pública, extensível às dos países candidatos (uma rejeição das opiniões públicas destes pode significar a não ratificação de uma adesão por algum dos atuais membros, como aliás já aconteceu algumas vezes no passado – veja-se o exemplo da Noruega).
Este conceito também é conhecido como «capacidade de absorção», mas o Parlamento Europeu criticou a expressão numa resolução de 13 de dezembro de 2006, considerando que a UE não «absorve» os seus membros. Além disso, tem um outro sentido (veja-se a respetiva definição), pelo que é mais prudente utilizar a expressão mais correta «capacidade de integração».
Em suma, a União deve poder aprofundar a integração na medida das novas adesões, consolidando-a de forma harmoniosa através de políticas e instituições a funcionar bem. Ora, se isso é assim na perspetiva da UE, a questão também se pode pôr na ótica dos Estados candidatos (e aderentes), passando então a tratar-se de saber qual a sua capacidade de se integrarem na União. Os critérios de Copenhaga, na verdade, ajudam a dar a resposta, ao enunciar nomeadamente que o Estado candidato deve ter instituições estáveis que assegurem o Estado de Direito, que deve também dispor de uma administração pública capaz de aplicar a legislação comunitária e que, sobretudo, deve ter uma economia de mercado viável, capaz de ser concorrencial no mercado interno. A contrario sensu pode ainda dizer-se que um Estado candidato (ou que aspira a sê-lo) que não cumpra algum daqueles critérios não só não passa no crivo das exigências da União como nem sequer tem capacidade de se integrar.
A questão pode contudo levar-nos muito mais longe: será que um país que cumpra aqueles critérios, por essa mesma ordem de ideias e sem ter em conta outras variáveis da sua vida interna, está em condições de aderir sem sobressaltos à UE? Não haverá outras considerações, para além dos critérios democrático, de mercado e de adequação formal ao chamado adquirido comunitário? A experiência dos mais recentes alargamentos parece indicar a existência de outro tipo de obstáculos.
A capacidade de integração de um dado país na União pode sem dúvida passar por critérios e condições de outra natureza, quiçá mais subjetivos mas igualmente importantes. O mero animus-o espírito com que a opinião pública respetiva encara a adesão – pode ser decisivo.
Um Estado candidato ou que visa sê-lo, para além da avaliação objetiva das condições para a adesão, que a bom rigor deverão ser determinadas pela União à luz dos critérios de Copenhaga, deverá considerar de forma cuidada a capacidade de integração da sua própria sociedade, dos seus cidadãos, das suas estruturas, no projeto europeu. Para o fazer deve ter em conta aspetos que poderão ser de natureza social, afetiva, histórica ou até cultural; importa porém que fique claro que a sua aferição cumpre exclusivamente ao Estado em questão e não deverá ser entregue a nenhuma entidade exterior.