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Quando os seis Estados-Membros fundadores da Comunidade Económica Europeia assinaram o Tratado de Roma, decidiram conferir à agricultura um carácter prioritário no processo de construção europeia, definindo desde logo os objetivos da Política Agrícola Comum:
• Aumentar a produtividade na agricultura, desenvolvendo o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola, assim como uma utilização ótima dos fatores de produção, nomeadamente da mão-de-obra.
• Assegurar, assim, umnível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura.
• Estabilizar os mercados.
• Garantir a segurança dos abastecimentos.
• Assegurar preços razoáveis aos consumidores.
Tratando-se de uma escolha natural, tendo em conta a situação de penúria alimentar que a Europa vivia no período pós-Segunda Guerra Mundial, quase todos os recursos comunitários foram concentrados na PAC, com o objetivo de estimular a produção e o rendimento dos agricultores. Menos de dez anos após a sua criação, começaram a emergir vários desequilíbrios motivados pelos níveis generosos de preços de garantia e de proteção do mercado que a PAC assegurava, especialmente excedentes de produção relativamente ao consumo e derrapagens orçamentais.
É por isso vulgar dizer que a PAC tem sido vítima do seu próprio sucesso.
Para responder aos desequilíbrios criados, foram decididas várias medidas e reformas, desde finais dos anos 70, que consistiram essencialmente na redução dos preços de garantia e na criação de restrições ao direito de produzir (regimes de quotas). De destacar, entre estas, a criação do regime das quotas leiteiras em 1984 e em 1988 e os estabilizadores agro-orçamentais que reduziam automaticamente os preços de garantia na proporção da ultrapassagem de limites globais de produção para a UE para diversas produções (designados QMG – Quantidades Máximas Garantidas). Como, apesar de tais medidas, os problemas continuavam a agravar-se, foi decidido fazer uma reforma de fundo em 1992, que alterou profundamente o modelo original da PAC. Consistiu numa redução substancial dos preços de garantia e das proteções na fronteira, compensando tais reduções com ajudas diretas baseadas nas áreas anteriormente cultivadas ou no efetivo pecuário. Ou seja, os preços começaram a desempenhar mais a sua função reguladora do mercado, cabendo às ajudas diretas a função de sustentação dos rendimentos dos agricultores.
A reforma da Agenda 2000, realizada em 1999, aprofundou a realizada em 1992 e alargou-a a mais produtos, ao mesmo tempo que consagrou o desenvolvimento rural como o segundo pilar da PAC, que passou a incorporar uma diversidade de medidas dispersas por vários regulamentos. Esta componente da PAC passou, assim, a incluir não só a tradicional componente estrutural de apoios à modernização das explorações e das infraestruturas agrícolas, mas também as medidas agroambientais e agroflorestais, de sanidade animal e vegetal, de qualidade e segurança alimentar, de bem-estar animal, e ainda as indemnizações compensatórias pagas aos agricultores das zonas desfavorecidas e de montanha. Ou seja, todas as dimensões que vão para além das ajudas diretas ao rendimento e das medidas de preços e mercados.
Em junho de 2003, foi decidida uma nova reforma, que pela primeira vez na história da PAC desliga as ajudas diretas aos agricultores da produção efetiva.
Ou seja, na maioria dos casos, deixa de ser requerido aos agricultores que produzam determinados produtos para poderem receber ajudas diretas, as quais passam a ser determinadas pelo montante que recebiam nos últimos três anos. De forma ainda mais vincada do que as anteriores, esta reforma visava estimular os agricultores a produzirem aquilo que o mercado requer e não os produtos que têm mais subsídios.
As ajudas desligadas visavam compensar os agricultores europeus pelos elevados custos de produção e pelas consequentes dificuldades competitivas que têm que defrontar num quadro de globalização da economia agroalimentar, assim como pelos bens públicos que prestam à sociedade, como sejam a preservação do ambiente e da paisagem rurais, o povoamento do território, ou os elevados padrões de qualidade e de segurança dos alimentos a que estão obrigados por lei. Sendo evidente a lógica de maior racionalidade económica do sistema de desligamento das ajudas diretas, não deixa, porém, de ser igualmente considerável o risco de abandono da produção nas zonas menos competitivas do território europeu, com a consequente perda de empregos e o inevitável cortejo de prejuízos como a desertificação, os desequilíbrios ambientais e paisagísticos e a perda de memórias coletivas que enriqueceram o património europeu.
Em dezembro de 2008 o Conselho adotou a Reforma do Exame à Saúde da PAC ("Health Check”), que consistiu essencialmente na generalização faseada do desligamento das ajudas diretas e no aumento da taxa de modulação para gerar mais fundos para o segundo pilar da PAC.
Em consequência das reformas operadas, mas também da criação de novas políticas comuns, ou reforço de outras já existentes, o peso da PAC no orçamento da UE afastou-se significativamente dos 70% de há trinta anos para cerca de metade desse valor.
Em 2013 e depois de dois anos de intensas negociações, chegou-se a acordo para uma nova PAC (2014-2020). Pela primeira vez, a reforma foi adotada em codecisão pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. A reforma entrou em vigor em janeiro de 2014, mas muitas das novas regras só foram aplicáveis a partir de 2015, tendo sido 2014 um ano de transição em que os Estados-Membros (EM) tomaram decisões fundamentais relativas ao sistema de convergência interna das ajudas diretas (redução de disparidades entre pagamentos por hectare dentro dos EM), ao nível dos pagamentos associados à produção (pagamentos ligados) ou ao pagamento redistributivo (majoração dos primeiros hectares). Também o Desenvolvimento Rural (DR) foi alvo deste período de transição.
Em relação ao primeiro pilar (Pagamentos diretos), o sistema de dissociação das ajudas agrícolas e de fornecimento de ajuda direta aos rendimentos, instaurado em 2003 e reforçado pelo Health Check em 2009, passou a ser, por via da reforma de 2013, um sistema em que cada componente tem objetivos próprios. O Regime de Pagamento Único (RPU) é agora substituído por um sistema de pagamentos multifuncional, com sete componentes:
1. um pagamento de base por hectare (RPB), submetido a um processo de convergência interna (obrigatório);
2. uma componente ecológica que corresponde a 30% do total do envelope de pagamentos diretos (obrigatório);
3. um pagamento suplementar para jovens agricultores(obrigatório);
4. um pagamento redistributivo (facultativo);
5. um apoio adicional aos rendimentos nas zonas desfavorecidas(facultativo);
6. ajudas associadas àprodução (facultativo);
7. regime da pequena agricultora (facultativo).
As novas ajudas por hectare estão exclusivamente reservadas aos agricultores ativos (com base numa lista negativa a definir por cada EM). Além disso, as ajudas serão submetidas a um processo parcial de convergência externa com o objetivo de redução de disparidades de pagamentos diretos entre EM, menos ambicioso do que o inicialmente previsto. A condicionalidade, o mecanismo de disciplina financeira e o sistema de gestão e controlo continuam a ser obrigatórios e foram reforçados.
Em relação ao segundo pilar (DR) o objetivo fundamental é contribuir para a realização da "Estratégia Europa 2020” (estratégia da União a favor do crescimento e do emprego), através da promoção do desenvolvimento rural sustentável nos territórios rurais. Esta estratégia conta seis prioridades e 16 medidas do chamado "menu europeu”. Existe também um conjunto de ferramentas de gestão de riscos como o Seguro de colheitas, Fundos mutualistas para fenómenos climáticos adversos e Instrumento de estabilização dos rendimentos.
No total, a PAC equivale, em 2016, a 39,2 % do orçamento da União, ou seja, menos do que as despesas relativas à coesão económica, social e territorial e à competitividade para o crescimento e o emprego (45 % no seu conjunto).
Esta reforma não foi certamente a reforma desejável, mas foi a reforma possível num processo de codecisão e com 28 EM em que os objetivos de simplificação administrativa e de compreensão externa da PAC ficam aquém das expectativas.
Para o futuro, a principal preocupação passa por aumentar a produção alimentar até 2050 de modo a fazer face às necessidades impostas pelo aumento da população ao mesmo tempo que se tenta minimizar o impacto que este aumento de produção vá causar no meio ambiente, tal como a deterioração do solo, a perda de qualidade da água e de biodiversidade.
A Política Agrícola Comum é financiada por dois fundos que partem do orçamento geral da UE. Em primeiro lugar, o Fundo Europeu de Garantia Agrícola que financia os pagamentos aos agricultores e medidas destinadas a regulamentar e suportar mercados agrícolas. E em segundo lugar, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural que financia programas de desenvolvimento rural.
A Comissão é responsável pela gestão do Fundo Europeu de Garantia Agrícola e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural. Contudo, a Comissão por norma não faz qualquer pagamento aos benificiários dos seus diversos programas, atribuindo esta tarefa aos Estados-Membros que por sua vez efetuam este pagamento através de agências nacionais ou regionais. Antes de acederem aos fundos da UE, qualquer entidade tem de apresentar uma acreditação com base em critérios definidos pela Comssição.
No caso das Regiões Ultraperiféricas, o primeiro Pilar – Pagamentos Diretos, é substituído pelo POSEI – "Programme of Options Specifically Relating to Remoteness and Insularity”, que estabelece medidas específicas no domínio agrícola a favor das regiões ultraperiféricas da União Europeia.