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A Política Externa e de Segurança Comum foi instituída pelo Tratado de Maastricht em 1992. Ao criar a União Europeia, este Tratado estabeleceu um sistema de pilares: o primeiro pilar, com as três Comunidades já existentes; o segundo pilar com a cooperação em matéria de política externa e de segurança comum; e o terceiro pilar, com a cooperação em questões de interior e justiça. Os dois últimos pilares, incluindo assim a PESC, escapavam à lógica comunitária pura – e assentavam na cooperação intergovernamental.
No entanto, já muito antes os Estados-Membros haviam sentido a necessidade de alguma coordenação nas suas respetivas políticas externas. O relatório Davignon (belga, Vice-Presidente da Comissão) referia em 1970 a necessidade de os membros se consultarem sobre todas as questões de política externa. Após várias outras iniciativas dos Estados-Membros, do Conselho e até do próprio Parlamento Europeu, o Ato Único Europeu (1986) iria fixar as modalidades de funcionamento da Cooperação Política Europeia (CPE). O seu objetivo era, segundo o artigo 30.°, a formulação e a execução comum de uma política externa europeia. Para tanto, os Estados-Membros comprometiam-se a informar-se mutuamente e a consultar-se antes de fixarem posições sobre as questões de política internacional com interesse geral. Criados os mecanismos para assegurar esta cooperação, os então doze Estados-Membros instituíram uma «diplomacia declarativa», reagindo mais aos acontecimentos do que conseguindo posições comuns ou até a simples coordenação do timing das reações sempre que as questões assumiam importância decisiva.
Dois exemplos são geralmente apontados: a queda da União Soviética e a consequente reunificação alemã, e a guerra do Golfo de 1990. Apesar dos seus limites, a CPE representou uma novidade sobretudo para as diplomacias dos Estados-Membros de menor dimensão, como Portugal. As sucessivas reuniões de coordenação ao nível de peritos e de chefias intermédias permitiriam alargar a informação disponível, potenciada pela circulação telegráfica diária de elementos de informação e de formulação de decisões entre os Ministérios dos Negócios Estrangeiros dos Estados-Membros. Por outro lado, foram-se aperfeiçoando práticas de cooperação, facilitadas pela identificação dos interlocutores nas outras administrações, que tornavam mais eficaz o processo de tomada de decisões sempre que as questões não afetassem interesses diretos dos Estados-Membros no plano externo. A experiência teve assim mais vantagens ao nível dos mecanismos do que propriamente da coordenação das políticas.
O Tratado de Maastricht (1992), para além de criar a estrutura de três pilares ainda vigente na UE, de que o segundo pilar era a PESC, veio alargar o âmbito da Cooperação Política Europeia. Mais tarde, o Tratado de Amesterdão (1999) viria a melhorar os mecanismos de 1992, precisando os conceitos e definindo os objetivos.
Desde então, a PESC procura a salvaguarda dos valores comuns, dos interesses fundamentais e da independência da União. Nos seus objetivos incluíam-se ainda o reforço da segurança da União, a manutenção da paz e da segurança internacional e a promoção da cooperação internacional, para além do desenvolvimento e da consolidação da democracia e do Estado de Direito, bem como o respeito dos Direitos do Homem e das liberdades fundamentais.
Para atingir estes objetivos, é relembrada a cooperação sistemática entre os Estados-Membros para a condução da sua política externa, definindo posições comuns e executando gradualmente ações comuns nos domínios em que os Estados-Membros partilham interesses. Com o Tratado de Amesterdão, a PESC passou a incluir as chamadas Missões de Petersberg.
O processo de decisão era igualmente clarificado: o Conselho Europeu decidia sobre estratégias comuns a executar pelo Conselho através de posições e de ações comuns. A regra da PESC continuava a ser a unanimidade, mas o Tratado previa a abstenção construtiva, permitindo que as abstenções não impedissem a adoção das decisões por unanimidade. Previa ainda que o Conselho tomasse decisões por maioria qualificada – exceto em questões de defesa ou militares – quando adotar posições ou ações comuns com base numa estratégia comum (já adotada por unanimidade).
É ainda o Tratado de Amesterdão que cria o lugar de Alto Representante para a PESC (o espanhol Javier Solana, que exerceu até dezembro de 2009) e ainda uma unidade de planeamento da política e de alerta precoce junto do Conselho.
Para as relações com os países terceiros no quadro da execução da PESC, foi repescada da Cooperação Política Europeia a figura da «troica», composta pelo país que exercia a Presidência, o país que o precedia na Presidência e o Estado-Membro que assumiria as funções a seguir. Este sistema permitia uma certa continuidade não apenas na coordenação como no diálogo com países terceiros. No entanto, e embora mantendo o termo, o Tratado de Amesterdão viria a alterar o sistema.
Os limites da PESC espelham-se na modéstia dos resultados, apesar de algumas ações comuns de carácter mais adjetivo do que vinculativo em termos de política externa. A crise do Iraque, em 2003, viria a constituir o clássico exemplo dos referidos limites, já que, apesar de 18 dos 25 Estados-Membros e futuros membros apoiarem a posição norte-americana, a presença da França e da Alemanha entre os que se opuseram à intervenção no Iraque tornou inoperante a PESC, não apenas na sua parte operativa mas até na simples troca de informações.
A PESC nunca foi uma política externa única conduzida pela UE em nome dos Estados-Membros, mas apenas a possibilidade de algumas expressões comuns nas políticas externas dos Estados-Membros. Mesmo assim, e quanto mais não fora pela prática de trabalhar em comum, criou rotinas positivas que sempre influenciam as políticas externas nacionais em temas que não sejam vitais para cada Estado-Membro.
O Tratado de Lisboa, que ditou a supressão da estrutura dos pilares, reforça as disposições existentes da PESC, acentuando a necessidade de uma maior coesão da União nas relações internacionais. É criado o Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE), sob a autoridade do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança – que substitui o Alto Representante para a PESC, agora com funções mais alargadas. O Alto(a) Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança é agora, igualmente, o/a Vice-Presidente da Comissão Europeia.
O novo quadro da PESC, pós-Lisboa, compreende duas dimensões fundamentais:
• A dimensão de política externa, que configura a estrutura de Negócios Estrangeiros da União, os seus propósitos e estratégias, procurando concertar a ação externa dos Estados-Membros; e
• A dimensão de segurança, que compreende a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), isto é, todos os aspetos relativos a questões de defesa, militares e civis (de gestão de crises).
O Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, a quem muitos atribuem um "duplo chapéu” (por ser Vice-Presidente da Comissão Europeia, por inerência de funções; ao mesmo tempo que preside ao Conselho de Negócios Estrangeiros), é a figura cimeira do SEAE que aplica, na prática, a PESC que o Conselho perspetiva. Com efeito, é o Conselho que identifica os interesses estratégicos da UE, determina os seus objetivos e determina as linhas gerais da PESC, facto que revela a herança e a lógica intergovernamental dominante nesta matéria. O Conselho da UE (a que o Alto Representante preside, na sua formação de Conselho de Ministros dos Negócios Estrangeiros) tem em atenção essas diretrizes para a aplicação efetiva da PESC.
O Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) não dispõe de competência em matéria de PESC (artigo 24.º TUE), excetuando-se os casos de controlo da aplicação da PESC pelas instituições da UE (artigo 40.º TUE e 275.º TFUE) e de fiscalização da legalidade de medidas restritivas da UE contra pessoas singulares e coletivas (artigo 263.º 4.º parágrafo TFUE e 275.º TFUE).
O Tratado de Lisboa é a mais recente manifestação do processo gradual de integração das políticas de negócios estrageiros e, sobretudo, de defesa e de segurança dos Estados-Membros. Ao longo dos anos, procurou-se dotar a UE de maior coerência e unidade na ação, nesta matéria. Há cinco dimensões fundamentais em que esse objetivo foi prosseguido, em Lisboa:
• 1) atribuição de personalidade jurídica à União permite à UE representar externamente o bloco e celebrar, por si, acordos com países terceiros e organizações internacionais;
• 2) institucionalização do Conselho Europeu, em concreto com a 3) criação do cargo de Presidente (permanente) da instituição, pretende conferir maior continuidade ao exercício da ação externa do bloco, em contraste com as mudanças naturais que as presidências rotativas e as suas prioridades causavam;
• 4) criação da figura do Alto Representante unifica a PESC e confere-lhe estatuto hierárquico (substitui o Alto Representante para a PESC e o Comissário para as Relações Externas), ao mesmo tempo que aumenta o seu espaço de intervenção; e
• 5) mitigação da regra da unanimidade no processo de tomada de decisão, que é substituída, em determinadas circunstâncias, pela regra da maioria qualificada.
A União Europeia é um importante ator do cenário internacional. A progressiva integração política de aspetos da política externa e da política de segurança e defesa indicia que os Estados-Membros o reconhecem e que, gradualmente, vão "europeízando” a sua ação externa. Contudo, a estrutura atual da PESC continua a configurá-la como uma dimensão eminentemente intergovernamental, ainda que se trate de uma realidade em constante mudança na construção da UE.